關于建立全省國土空間規劃體系并監督實施的意見
2019-11-06 18:43:00
來源:中共江蘇省委辦公廳
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  為貫徹落實《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》(中發〔2019〕18號),整體謀劃新時代江蘇國土空間開發保護格局,提升國土空間治理能力,實現全省“多規合一”,現就我省有關工作提出以下意見。

  一、總體要求

  (一)指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,認真貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神,落實黨中央、國務院決策部署,按照省委十三屆六次全會要求,堅持新發展理念,堅持以人民為中心,堅持一切從實際出發,圍繞“六個高質量”發展要求,加快建立全省國土空間規劃體系,健全國土空間開發保護制度,提升江蘇國土空間品質,實現國土空間開發保護更高質量、更有效率、更加公平、更可持續,為省級發展規劃落地實施、加快建設“強富美高”新江蘇提供空間保障。

  (二)主要目標。2020年,基本建立全省國土空間規劃體系,基本完成省國土空間規劃、市縣國土空間總體規劃編制,初步形成全省國土空間開發保護“一張圖”。到2025年,健全國土空間規劃地方法規政策和技術標準,全面實施國土空間監測預警評估和績效考核機制,形成以國土空間規劃為基礎、以統一用途管制為手段的國土空間開發保護制度。到2035年,全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平,與經濟強、百姓富、環境美、社會文明程度高的要求相適應,在全國率先形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀,可持續發展的高品質國土空間格局。

  (三)基本原則

  ——落實“多規合一”。將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、海洋功能區劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃,統籌優化陸海、城鄉、區域國土空間,形成戰略引領和剛性管控的國土空間規劃“一張圖”,細化落實發展規劃提出的國土空間開發保護要求。

  ——堅持底線思維。從資源環境承載能力和國土空間開發適宜性出發,嚴格控制開發強度。把城鎮、農業、生態空間和生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線。延續歷史文脈,加強風貌管控,突出地域特色。

  ——踐行綠色發展。堅持保護優先、節約集約、嚴控增量、盤活存量,引導城鎮發展由外延擴張向內涵提升轉變,提高國土空間利用質量,提升自然資源節約集約利用水平。

  ——強化規劃傳導。建立規劃縱向傳遞和橫向傳導的空間管控機制。國土空間總體規劃指導約束各專項規劃,統籌各相關專項領域的空間需求。下級國土空間規劃要服從上級國土空間規劃,專項規劃、詳細規劃要服從總體規劃。

  二、建立國土空間規劃體系

  (四)分級分類建立國土空間規劃體系。全省建立分級分類的國土空間規劃體系,包括:省國土空間規劃和相關專項規劃,市、縣國土空間總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃,鄉鎮國土空間規劃和詳細規劃、村莊規劃。

  (五)省國土空間規劃。省國土空間規劃是全省空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖,由省政府組織編制,經省人大常委會審議后報國務院審批。省自然資源主管部門組織編制省級海岸帶、自然保護地等專項規劃及跨行政區域或流域的國土空間規劃,報省政府批準。其他省級專項規劃由省相關主管部門依據省級發展規劃、省國土空間規劃組織編制,在編制和審查過程中應加強與有關國土空間規劃的銜接及“一張圖”的核對,批復后納入同級國土空間基礎信息平臺,疊加到國土空間規劃“一張圖”上。

  (六)市、縣國土空間規劃。市、縣政府組織編制市、縣國土空間總體規劃(包括縣級政府所在地的鎮),經同級人大常委會審議后報省政府審批。其中需報國務院批準的,按照規定由省政府上報國務院;縣(市)國土空間總體規劃,經同級人大常委會審議、設區市政府審查同意后報省政府審批。設區市可以根據本地實際,確定市轄區單獨編制區國土空間總體規劃或市國土空間總體規劃的分區規劃,并按有關規定報批。在市、縣的城鎮開發邊界內的詳細規劃,由市、縣自然資源主管部門組織編制,報同級政府審批。市、縣自然資源主管部門可以會同其他部門,組織編制以空間開發保護利用為主的專項規劃,報同級政府審批。由市、縣其他部門組織編制的相關專項規劃,在編制和審查過程中應加強與有關國土空間規劃的銜接及“一張圖”的核對,批復后納入同級國土空間基礎信息平臺,疊加到國土空間規劃“一張圖”上。

  (七)鄉鎮國土空間規劃。鼓勵鄉鎮國土空間規劃與縣(市、區)國土空間總體規劃或分區規劃合并編制,統籌劃定“三線”。確有需要單獨編制鄉鎮國土空間規劃的(縣級政府所在地的鎮除外),由鄉鎮政府組織編制,報設區市政府審批。涉農街道可根據實際情況參照鄉鎮編制國土空間規劃。省級以上歷史文化名鎮的國土空間規劃要落實歷史文化保護要求,報省政府審批。在鄉鎮的城鎮開發邊界內的詳細規劃由鄉鎮政府組織編制,報市、縣政府審批。鄉鎮政府可以以一個或幾個行政村為單元,組織編制城鎮開發邊界外的“多規合一”的實用性村莊規劃,報縣級政府審批。有條件、有需要的村莊組織編制村莊規劃,暫無條件編制村莊規劃的,應在縣、鄉鎮國土空間規劃中明確村莊國土空間用途管制規則和建設管控要求,為國土空間用途管制和規劃許可提供依據。歷史文化名村所在地行政村的村莊規劃,應當落實歷史文化保護要求,報省政府審批。

  三、科學編制國土空間規劃

  (八)省國土空間規劃重在體現協調性。要全面對接“一帶一路”建設以及長江經濟帶、長三角一體化發展等國家戰略,充分體現省委省政府總體戰略部署,加強區域協同,找準區域定位。合理確定全省國土空間開發強度、建設用地規模,生態保護紅線控制面積、自然岸線保有率,耕地保有量及永久基本農田保護面積等指標,落實用水總量和強度控制指標。明確主體功能區劃分,加強陸海統籌,細化城鎮開發邊界、生態保護紅線、永久基本農田以及各類海域保護線的協調落實。發揮各地區比較優勢,優化城鎮布局結構,增強中心城市和都市圈等城市群地區的經濟和人口承載力。保護區域開敞空間,加強生態屏障、生態廊道保護,優化生態系統保護格局,形成體現地方特色的自然保護地體系和歷史文化保護體系。強化河湖空間保護,保障河湖防洪、供水、生態等功能。著力完善交通、水利等基礎設施和公共服務設施,加快形成均等化的城鄉基本公共服務體系。

  (九)市縣國土空間規劃重在增強實施性。要落實省國土空間規劃的約束性指標和管控要求,科學劃定市、縣域國土空間規劃分區,統籌優化生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等控制線,優化市、縣域的城鎮體系、鎮村布局。統籌各級各類開發園區發展,嚴控建設用地增量,規劃引導城市更新。優化城市功能布局,強化重大交通樞紐、重大水利工程、重要線性工程網絡、城市安全與綜合防災體系、地下空間、鄰避設施等統籌安排,優化城鎮政策性住房和教育、衛生、托育、養老、文化體育、殯葬、社會福利等城鄉公共服務設施,提升中心城市、縣城的綜合承載力和公共服務能力。重視結構性綠地、水體等開敞空間的保護控制和均衡分布,加強各類歷史文化遺存、通風廊道、飲用水源地的保護,強化城鎮高度、風貌、天際線等空間形態控制,推動空間品質提升。

  (十)鄉鎮國土空間規劃重在落實約束性指標和要求。編制鄉鎮國土空間規劃,要細化落實市、縣(市、區)國土空間總體規劃、分區規劃確定的約束性指標和管控要求,確定城鎮開發邊界內的建設用地安排,明確鎮(鄉)域內的村莊分類和布局,落實耕地保護,推進農村土地綜合整治,統籌安排鎮(鄉)域各項基礎設施和公共服務設施。

  (十一)專項規劃應服從總體規劃。省自然資源主管部門組織編制的海岸帶、自然保護地等專項規劃,以及其他相關主管部門組織編制的交通、水利、能源等省級專項規劃,要符合省國土空間規劃要求。市、縣自然資源主管部門會同相關部門組織編制的林業、城市綜合交通、軌道交通線網、地下空間等專項規劃,相關主管部門組織編制的交通、能源、水利、農業、信息、市政、環保等基礎設施、殯葬、養老、社區服務等公共服務設施、軍事設施、以及文物保護等相關專項規劃,要遵循國土空間總體規劃,不得違背總體規劃強制性內容,其主要內容要納入詳細規劃。歷史文化保護規劃由名城名鎮名村所在地市、縣人民政府組織編制,應符合國土空間規劃的管控要求。

  (十二)詳細規劃要為規劃許可提供依據。編制詳細規劃,要依據相應的市、縣(市、區)國土空間總體規劃、分區規劃或鄉鎮國土空間規劃,對具體地塊用途和強度等做出實施性安排。詳細規劃作為開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。要圍繞構建“15分鐘社區生活圈”和“5分鐘便民生活圈”,明確地塊用途、容積率等管控指標。鼓勵存量空間再開發,鼓勵相關的政策和制度創新。運用城市設計手段,強化空間形態、高度體量、風貌特色、交通組織等的控制引導,相關內容納入詳細規劃。支持鄉村振興,運用鄉村營造手段,積極推進農村建設用地減量化,探索留白機制,提高村莊規劃編制水平。

  四、加強規劃實施監督

  (十三)嚴格執行規劃。國土空間規劃是實施各類開發保護建設活動的依據。堅持先規劃、后實施,不得違反國土空間規劃進行各類開發建設活動;堅持“多規合一”,各級各類國土空間規劃的約束性指標和剛性管控要求,報批前應通過國土空間基礎信息平臺作一致性比對;不在國土空間規劃體系之外另設其他空間規劃。強化規劃執行的剛性約束,國土空間規劃一經批復,未經法定程序,任何部門和個人不得隨意修改、違規變更。對國土空間規劃編制和實施過程中的違規違紀違法行為,要嚴肅追究責任。

  (十四)強化審批和監管。精簡規劃審批內容,按照一級政府一級事權的原則,強化省、市、縣分級管控和監督實施。按照“誰審批、誰監管”的原則,建立國土空間規劃審查備案制度。市、縣國土空間總體規劃中需上級政府審批、監管的內容,由總體規劃審批機關批準并監督實施;其他內容報上級自然資源主管部門備查,由市、縣政府組織實施。

  (十五)加強過渡期規劃管理。在國土空間總體規劃報批前,嚴格執行經批準的土地利用總體規劃、城市(鎮)總體規劃。現行土地利用總體規劃、城市(鎮)總體規劃實施中存在矛盾的圖斑,可以按規定作一致性處理,作為國土空間用途管制的基礎。

  (十六)健全用途管制制度。在城鎮開發邊界內的建設,實行“詳細規劃+規劃許可”的管制方式。在城鎮開發邊界外的建設,按照主導用途分區,實行“詳細規劃(村莊規劃)+規劃許可”“約束指標+分區準入”的管制方式。對自然保護地、重要海域和海島、重要水源地、文物等,實行特殊保護制度。因地制宜制定用途管制制度,在遵循上級管制制度的基礎上,市、縣人民政府可根據當地實際,制定具體管制分區和用途分區的管制制度,報省自然資源主管部門備案。

  (十七)推進“放管服”改革。以“多規合一”為基礎,依托國土空間基礎信息平臺,統籌規劃、建設、管理三大環節,推動“多審合一”“多證合一”。結合國家、省工程建設項目審批制度改革實施方案,進一步優化建設項目用地(海)預審與規劃選址、建設用地規劃許可、建設工程規劃許可、規劃核實等審批流程,提高審批效能和監管服務水平。

  (十八)構建國土空間基礎信息平臺。省自然資源主管部門會同市縣自然資源主管部門,結合國土空間總體規劃編制,同步建設國土空間基礎信息平臺,并及時將各級各類國土空間規劃數據納入平臺。要實現縱向國土空間規劃信息互聯互通,推進橫向部門之間數據共享與業務協同,全面支撐國土空間管控,不斷提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平。跟蹤年度國土空間開發保護狀況,為黨委、政府科學決策提供依據。

  (十九)建立監測評估機制。依托國土空間基礎信息平臺,建立健全國土空間規劃動態監測、定期評估預警和實施監管機制。建立國土空間規劃定期評估制度,結合國民經濟社會發展實際和規劃定期評估結果,對國土空間規劃進行動態調整完善。因國家和省重大戰略調整、重大項目建設、行政區劃調整等確需修改的,須先經規劃審批機關同意后,方可按法定程序進行修改。

  五、完善政策保障

  (二十)完善法規政策。研究制定江蘇省國土空間規劃條例。有條件的地方要加快推進國土空間規劃立法工作。推動與國土空間規劃工作相關地方性法規、政府規章的立改廢釋工作,并做好過渡時期的制度銜接,保障國土空間規劃工作順利推進。

  (二十一)制定技術標準。省自然資源主管部門按照“多規合一”要求,研究出臺市、縣國土空間總體規劃的配套技術文件,適時制定、修訂詳細規劃和村莊規劃編制、實施管理的技術標準和工作文件,相關專項規劃的有關技術標準應與國土空間規劃銜接。

  (二十二)強化行業管理。自然資源主管部門要加強國土空間規劃編制業務和質量監管,規劃應當由具備相應資質和能力的編制單位承擔。發揮相關社會團體的作用,建立行業誠信制度,鼓勵創新創優,加強行業管理。充分發揮各相關領域專家、學術機構的作用,為國土空間規劃編制工作提供智力支持。

  (二十三)加強組織領導。省政府建立由主要領導擔任召集人的省國土空間規劃委員會制度,加強對全省國土空間規劃工作的統籌協調。各級黨委、政府要充分認識建立國土空間規劃體系的重大意義,主要負責人親自抓,落實主體責任,切實履行職責,明確責任分工,保障工作經費,加強隊伍建設,強化監督考核,做好宣傳教育。市、縣政府應當建立健全國土空間規劃委員會制度,加強統籌協調,增強國土空間規劃的實施性,確保“一張藍圖繪到底”。國土空間規劃的制定作為各級政府重大行政決策事項,應履行相關法定程序。

  (二十四)落實工作責任。各市縣、各部門要加大對本行政區域、本行業領域涉及空間布局相關規劃的指導、協調和管理,制定有利于國土空間規劃編制實施的政策,明確時間表和路線圖,形成合力。省自然資源主管部門要定期對本意見貫徹落實情況進行監督檢查,重大事項及時向省委、省政府報告。

   中共江蘇省委辦公廳2019年10月25日印發

作者:  編輯:陸輝  
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